[54]根据附件七权力清单，联邦(中央政府)独享97项权力清单，内容除涉及军事、外交等传统上必须由中央政府行使的职权外，还涉及工商业、金融领域等方方面面。

杨小军：《国法与党规关系》，《法学杂志》2017年第8期，第10-18页。(17)在我国，很多制度的形成过程都有政策先行的特征，这些政策有时候就表现为党内法规或者党的规范性文件。

中国行政法引入行政主体概念之初就是为行政救济服务的，是一种本土化的诉讼主体模式，是对西方行政主体理论的颠覆性改造。从决策责任上看，也将政治责任和法律责任都囊括其中。在这种情况下，行政问责就必然指向该机构中党的负责人。这无疑是党领导政府最深入、最彻底的一种组织方式，因此，合设、合署之后的政府机构便不再设立党组(党委)。因此，如何将党的机构所实施的这些活动和行政机关的活动区分开来，正是问题的关键。

根据《中国共产党工作机关条例》的规定，党的职能部门按照规定行使相对独立的管理职能，制定相关政策法规并组织实施，协调指导本系统、本领域工作，办事机构可以根据有关规定履行特定管理职责。行政过程中执行法律的行为，最终都可以通过法律的原则、规则以及由此发展出来的法律适用技术来判断其合法性。这也是笔者所能搜索到的1954年宪法下国务院最后一次召开全体会议的记录。

[35] 1982年《国务院组织法》第4条。会议讨论的内容涉及向全国人大及其常委会提出议案、国家预算、行政机关组织编制、经济、科技、教育、外交等各领域的重大问题，几乎覆盖了当时宪法规定的国务院的全部职权。当规范和现实发生背离时，我们常常面临这样一个问题：是不折不扣地执行规范，还是通过修改规范来总结、符合或曰迁就现实？观察作为规范的《国务院工作规则》的变化和国务院会议运作实践的关系，可以发现：至少在会议制度这一问题上，并非规范引领着实践，而是实践推动着规范的变迁和发展。以国务院名义发布的决议、命令、决定、条例等重要文件，绝大多数都是在国务院全体会议上通过的。

此外，《国务院工作规则》的修改又呈现出以下事实：即国务院全体会议承担的任务越来越少，1998年列举了国务院全体会议的四项任务，2003年改为三项，2008年之后只有两项，2013年又取消了一般每半年召开一次的规定。[27]从这些议题来看，国务院全体会议的议事、决策功能已经非常有限，而明显具有形式化、符号化的特点。

这一决定实现了国务院常务会议的例会化，直至今日，国务院常务会议仍然多在星期三召开。[40] 五、国务院会议制度的完善与行政组织法的任务 党的十九大报告提出完善国家机构组织法，十九届三中全会关于《深化党和国家机构改革的决定》提出加快推进机构、职能、权限、程序、责任法定化，完善党和国家机构法规制度，在十三届全国人大常委会立法规划中，《国务院组织法》的修改已被列为第一类项目（条件比较成熟、任期内拟提请审议的法律草案），[41]完善《国务院组织法》不仅具有必要性，而且相当紧迫。近十几年来，国务院全体会议的议题表现出很强的规律性，可以认为已经形成行政惯例的是：（1）每届政府第一次国务院全体会议主要宣布国务院领导同志分工和国务院机构设置，讨论通过本届政府的《国务院工作规则》，部署国务院工作。在国务院建立初期，似乎有意区别国务院常务会议与全体会议的功能，将常务会议置于辅助全体会议的地位上。

近年来，行政决策成为学界关注的热点，现有的研究多是在行政程序法的视角下展开的，[47]《重大行政决策程序暂行条例》的出台似乎更加固化了这种印象。[20] 各版《国务院工作规则》对重大和重要的区分化表述是一致的，例如2018年《国务院工作规则》第39条规定：国务院全体会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重大事项。应松年：《完善行政组织法制探索》，载《中国法学》2013年第2期。通过对会议制度的历史梳理，可以更好地理解国务院会议制度变迁的历史脉络及其原因。

听取和批准所属政府各行政部门和各省人民政府的工作报告（包括口头报告）。2003年之后的《国务院工作规则》取消了这一规定，国务院会议的召集权专归于总理，这一变化落实和强化了总理职权，也体现了组织法领域的依法行政原则。

2008年至2013年温家宝任总理期间，国务院共召开常务会议234次，[24]李克强任总理的第一届任期内召开了189次常务会议，从某种意义上来说，国务院常务会议已经成为支持国务院工作运转的重要机制。……（三）通报和讨论其他重要事项。

而国务院常务会议的召开频率则不断增加，二者的实际地位发生了悄然变化。一是国务院会议逐步走向制度化、规范化。现行《国务院工作规则》规定，国民经济和社会发展计划及国家预算，重大规划，宏观调控和改革开放的重大政策措施，国家和社会管理重要事务、法律议案和行政法规等，由国务院全体会议或国务院常务会议讨论和决定，这可以看做是对重大问题的解释和细化。1998年以来，在上述常规议题之外仅有两次例外情况，分别部署国务院机构改革工作[26]和非典防治工作。而且从1998年《国务院工作规则》以及该类会议的实践来看，它比国务院常务会议更集中。从1949年10月成立到1954年9月被国务院取代，政务院仅存在了5年，但是其对后来国务院的组织和决策方式均产生了一定的影响，在会议制度领域亦是如此。

从会议过程的角度，议题设置、会议发言的环节应该体现民主，决策环节应该体现集中。第40条规定：国务院常务会议的主要任务是：（一）讨论决定国务院工作中的重要事项。

[4] 1954年《国务院组织法》第4条、第5条。第一，重新定位国务院常务会议和国务院全体会议的地位和功能。

三、1982年宪法框架下的国务院会议 从五十年代中后期开始，1954年宪法的运行即逐渐背离了原来设计的轨道，[10]但是1954年宪法和《国务院组织法》规定的国务院的领导体制和方式仍一直运行到文革前夕。国务院会议制度的细化和完善，主要是通过制定和修订《国务院工作规则》的方式进行。

（一）国务院会议制度的规范化发展 1982年宪法确立了总理负责制，并重新对国务院会议制度做了规定。[4]在这一体制下，国务院会议制度的实践表现出如下特点。由于1982年宪法和《国务院组织法》关于国务院会议制度的规定非常简略，并不足以支撑国务院的会议制度的运作，历届政府都通过制定《国务院工作规则》的方式对国务院会议制度进行细化。根据宪法和《国务院组织法》的规定，总理召集和主持国务院常务会议和国务院全体会议，即总理有权决定开会日期、议事内容，并按照总理负责制的原则讨论和决定问题，[18]但是在实践中，也有由国务院副总理主持召开的情况。

国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。国务院常务会议由总理、副总理、秘书长组成。

国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务，并且可以代表国务院进行外事活动。从规范行政权力行使，保障行政行为合法性的角度来加强对行政权——特别是领导权力——的有效控制，应该属于行政组织法的研究内容，其中，各级政府及其部门的领导体制、会议制度、决策方式，更应该成为关注的重点。

总理办公会议根据需要不定期召开。之所以取消总理办公会议，根本原因是它的存在缺乏宪法和《国务院组织法》层面上的规范依据。

无论是1954年《国务院组织法》还是1982年《国务院组织法》，都将国务院全体会议和国务院常务会议并列表述。同时，在法定会议方式之外的国务院汇报会议、总理办公会议等会议形式的产生和频繁运用，意味着这种委员会式的领导体制有一定的不便之处，而国务院领导体制中的首长制因素在不断积累和增加。例如，正是国务院全体会议召开次数的减少已经达不到每半年召开一次的要求，《国务院工作规则》才取消了相应规定。摘要:  考察国务院会议制度变迁的过程可以发现，在1954年宪法的框架下，国务院全体会议处于核心地位，1982年宪法制定后，国务院常务会议的地位逐渐重要，在事实上成为中国行政系统中的最高议事和决策平台。

这些会议大多不是讨论决定重大问题，而是对外部署全国性的工作，只有总理办公会议从碰头会逐渐演变为一种决策型会议，并一度成为与国务院全体会议和常务会议并列的一种重要会议形式。但是，该条例适用于县级以上地方人民政府（第2条），参照适用于县级以上人民政府部门、乡级人民政府和国务院有关部门（第42条、43条），但并不规范国务院自身的决策过程和会议过程，为国务院的决策机制留下了立法上的空白。

从召开频率来看，1998年以来，国务院全体会议大多数情况下均在上半年召开，并没有严格做到每半年召开一次，因此，2013年《国务院工作规则》取消了国务院全体会议一般每半年召开一次的规定，是符合实际情况的。[24] 《本届政府举行最后一次国务院常务会议》，载《人民日报》2013年2月21日第2版。

历史地看，国务院的决策重心经历了从全体会议到总理办公会议+常务会议再到常务会议的发展历程，这是国务院日常工作的实践和宪法、《国务院组织法》的规范长期磨合的结果。除了取消总理办公会议之外，国务院会议召集人也实现了向《国务院组织法》的回归。